世纪初，随着科学技术的进步和市场经济的发展而形成了现代意义的自然资源管理。近一个世纪以来，各国自然资源管理的定位、理念、方式、内容、体制不断处在深刻的变革之中，每次变革既是社会发展的客观要求，也是其自觉、主动应对矛盾风险挑战的理性反应。国际上，包括自然资源最富裕的俄罗斯、澳大利亚、加拿大、美国等资源大国在内的许多国家，为了科学、有效地管理自然资源都进行了形式多样、各具特色的改革与探索，并在激发本国经济活力、厚植本国发展优势方面取得积极的实践成效。

　　缘起

　　自然资源管理大部制改革的缘起

　　全球性问题的出现，可持续发展思想的兴起，以及政府体系的自我革新都对自然资源分散管理体制构成了挑战。从20世纪90年代起，信息技术革命驱动，以大部门体制、新公共管理、整体政府、协同政府等理论为指导的政府自我革新运动在世界范围内全面盛行，对各国传统分散式的自然资源管理体制的改革也产生了积极的推动作用。

　　工业革命以前，各国对自然资源的管理主要定位于顺天时、量地利，有组织地进行资源开发利用。20世纪中期以来，全球性的资源与环境危机日益严重，这使得资源与环境约束问题上升为当代社会生活中的前沿问题。资源与环境问题的全球化，全球性问题之间的普遍联系及其与自然资源之间的相互作用，对自然资源管理来说就要进入综合治理的轨道，既要注重生存与发展的需要，着力减少对资源与环境的负面影响，也要注重全球发展不平衡的客观存在，合理引导先进技术更多地流向发展中国家和新兴市场经济体，帮助提升自然资源的国家治理能力，共同促进全球问题的持久解决。

　　可持续发展思想的诞生，促使人们重新思考人与自然的关系，重新思考自然资源管理的基本准则。在联合国的大力倡导与推动下，可持续发展思想开始在当代自然资源管理领域得到广泛应用，并逐渐成为各国自然资源管理所遵循的基本理念。遵循可持续发展思想，要求健全完善自然资源管理制度，把节约资源、保护环境的工作摆在突出的应有位置，妥善处理人与自然的关系，促进人与自然的和谐，维护自然资源开发利用的代内公平与代际公平。

　　传统的自然资源管理体制，是在工业文明影响下和资源开发、市场扩张的驱动下形成的。为了追求自然资源的开发利益，各国通常都会按照资源类别的不同和经济地位的重要性不同，参照诸如将石油归口能源、铁矿归口冶金、森林归口林业、河道归口水利等模式，建立一个由行政主导下的庞大管理体系，分门别类地管理自然资源开发利用。这是历史背景下各国分散式自然资源管理的一个基本格局。在历史的进程中，这不失为一个先进的体制，一个完整的体系，一个有效的对自然资源管理的系统，使得自然资源第一次全面地按照国家意志进行统一管理，使得国家的经济基础更加巩固。

　　大部制是现代市场经济条件下一种较新的政府架构，旨在精简机构、理顺关系、明确职责、提高行政效能。大部制将同类的公共事务尽可能地集中由一个部门统一管理，将原来政府平行部门之间的外部协调尽可能地改变为部门之内的协调，将决策部门和执行部门的职责权限尽可能地分开。因此，大部制具有职能统一、部门精干、决策执行分开、运转协调等特征。大部制的本质不是政府机构和部门的简单拼盘，而是政府职能、运行方式的优化整合，实质是体制创新。

　　按照大部门体制、整体政府、协同政府等治理模式，要求自然资源管理体制改革，充分运用现代信息技术手段拆除政府部门之间的藩篱，通过整合自然资源的公共服务职能来实现更加高效的公共管理和服务。大部门体制管理要求改进自然资源管理方式，通过现存机构的调整、整合来形成一种协同的工作机制，进而通过相互交互的一体化管理方式，促使各类主体在自然资源的治理活动中保持行动一致，从而达到从分散走向集中、从部分走向整体功能整合的目的，为社会提供一种无缝隙的整体服务。

　　大部制改革在不同国家有“新公共管理”“整体政府”“协同政府”“无缝隙政府”“企业型政府”“服务型政府”等多种不同称谓。名称的不同反映了不同国家有不同的理论成果，有不同的治理模式与演化路径，但在本质上描述的都是同一个改革现象——许多国家都在进行一场大刀阔斧的政府部门重塑和再造运动。在这场政府革新运动中，大部制从发达国家延伸到发展中国家，是国家行政改革和政府体系演变的一次历史性的飞跃。

　　实践

　　发达国家的自然资源管理大部制改革实践

　　大部制改革对各国行政管理体制产生了深远的影响，给自然资源管理带来了焕然一新的面貌。一些发达国家都在大部制改革方面进行了深入探索研究，在各种改革模式的相互借鉴中开始了一场自然资源及相关领域的大部制改革运动。

　　美国

　　美国联邦政府推行的总统内阁制是典型的大部制，总统内阁部门仅15个左右，每个部门都具有较宽泛的职能范围和领域，综合性较强。1849年成立的内政部，初期负责管理全国的自然资源，后来职责扩大到矿产、海洋资源的管理和保护。1977年成立的能源部，整合了40多个能源机构的职能，包括石油石化、天然气、煤炭、电力、新能源、核能等所有能源产业的市场、研发、环境等方面职能，都由该部门负责，是一个具有国际影响力的大部。

　　澳大利亚

　　澳大利亚的大部制改革经历了从机构精简到部门财政绩效管理、再到公共服务市场化的发展过程，内阁部门数量由26个减为15个。1987年的政府机构改革，将原由国家发展部、矿产能源部、初级产业部的职能全部合并到新成立的工业、旅游和资源部，由该部负责制定和实施统一的资源产业政策改革及规划项目，打造有竞争力的澳大利亚产业，尤其是要打造有竞争力的矿业、农业、渔业、森林业、旅游业、能源及加工业。2007年，该部升级为资源、能源与旅游部，吸收了原环境与水资源部的资源管理职能。2014年，由工业、创新与科学部继承了自然资源管理的相关职能。2018年，除了工业、创新和科学部外，还有农业与水资源部、环境和能源部也承担部分资源与环境的管理职能。

　　加拿大

　　加拿大从20世纪80年代至今积极推行大部制改革，内阁部门由顶峰时期的50多个到1998年削减为23个。鉴于自然资源在经济中的重要地位，加拿大1995年成立以自然资源部为代表的联邦政府机构以及相应的地方机构，共同保护和促进自然资源产业的可持续发展。在实际运作过程中，自然资源部整合了能源、矿物及资源部和森林部这两个部门的全部职能，对能源、矿产、森林资源进行统一管理。该部的目标，就是组织相关利益方通过共同努力，保障加拿大的资源产业优势，提高资源产业的竞争力和保护环境。到今天，自然资源部仍然是加拿大联邦政府中最为稳定的一个大部，并与农业和农产品部、渔业和海洋部、环境部等部门进行协作，一起应对资源与环境的挑战。

　　法国

　　法国自1958年第五共和国成立以来一直推行大部制，政府部门的数量一般维持在20个左右，1997年最少，仅14个。除了司法、国防、外交、内政部门相对固定之外，自然资源的管理部门易受政府的更迭而变化，但这种调整基本上都遵循了大部门体制的模式。2007年，法国成立了生态、能源、可持续发展和海洋部。在组织架构上，它合并了住宅、城市规划、交通、能源、生物多样性、水资源、科研等多个部门的职责。2010年，该部更名为生态、可持续发展和能源部，尽管有一些职能被拆分，但保留的职能仍然十分宽泛，从应对气候变化与能源管理、到生物多样性与自然资源的保护与管理，核心职能就是为法国的可持续发展提供决策。

　　英国

　　英国可谓是在市场经济时代最早推行大部制的西方国家。经过几番调整，到20世纪80年代基本形成了由16~18个部门组成的内阁制，部门数量比以往精减了近1/3。1974年，英国首次设立了独立的能源部。2008年，为了促进可再生能源工业的发展，应对气候变化带来的挑战，英国将负责气候变化的事务从英国食品、环境与乡村事务部移出，首次成立一个能源与气候变化部来同时解决气候变化和能源供给问题。这个政府部门的设立，使得它成为世界上首个关注气候变化的政府部门。为了进一步促进经济增长和应对气候变化能够协同发展，2016年7月，英国又决定将能源与气候变化部和商业、创新与技能部合并，建立一个新的政府部门——商务、能源与工业战略部，部现在已发展成为一个横跨能源管理、应对气候变化管理、商业管理、工业管理、科技创新管理的大部。

　　整体来看，发达国家的大部制建立在较为完善的市场经济体系基础之上，政府基本职能侧重于宏观管理和综合协调职能，这就为大部制的实施奠定了改革基础。同时，发达国家推进大部制建设也充分发挥了电子政务的作用，把先进技术与先进制度结合起来，如此才得以实现行政管理信息化的创新与变革。此外，为了加强对大部门的监督，一般都设立了政监分离的管理体制，还特别强调议会、监管委员会等机构对内阁部门的制衡作用。

探索

　　经济转型国家的自然资源管理大部制改革探索

　　欧美发达国家率先对大部制改革进行的探索，对广大发展中国家尤其是向市场经济发展转型的国家起到了积极的示范作用。大部制改革在世界范围内获得大发展，一批如俄罗斯、乌克兰等转轨国家，以及阿根廷、秘鲁、印度等发展中国家在自然资源领域也在尝试或希望走大部制改革的道路。

　　俄罗斯联邦

　　俄罗斯联邦自然资源部的变革，是大部制在经济转型国家的重要探索。俄罗斯联邦成立后即开始尝试自然资源管理体制上统一化的管理。这包括：1992年在前苏联地质部基础上组建了地质和地下资源利用委员会，负责俄联邦的地质研究、矿物原料基地生产建设;1993年成立水利委员会，主管国家的水资源政策和水利事业;1994年成立环境和自然资源保护部，核心任务就是制定和实施国家的资源保护政策、环境影响评价政策。但从执行效果看，大量形式上的改革掩盖的是，中央政府及地方机关仍是实行苏维埃时期甚至之前的行政管理，行政效率极其低下，严重阻碍了俄罗斯的经济、政治和社会发展。这期间，为了适应经济社会转型形势的变化，俄罗斯也在一直酝酿一场大部制的行政改革运动。其基本宗旨是精简行政机构，减少不必要的财政负担，提高行政效率，促进经济可持续发展。主要措施是推行行政三分制，构建由联邦部、联邦署和联邦局组成的联邦执行权力机关体系。联邦部的职能是制定相关的国家政策，对分管领域的活动进行法律调节，对所辖联邦局、联邦署进行协调和监督;联邦局主要是履行监督和监察职能，在国防、国家安全和公共安全等方面履行专门职能;联邦署主要是履行相关领域的国家服务、国家财产管理职能以及除监督和监察职能以外的执法职能。

　　1996年俄罗斯联邦成立自然资源部，其初始班底正是环境和自然资源保护部、地质和地下资源利用委员会、水利委员会，而且，基本上是沿袭这一部两委的职能。可以说，1996年的这次改革基本确立了当前俄罗斯联邦自然资源管理的大部制架构。

　　2000年俄罗斯联邦又一次对自然资源部进行改组，林业局被并入自然资源部。改组后的自然资源部下设4个局：水资源利用和恢复局、林业资源利用和恢复局、地质和地下资源利用局、环境保护和生态安全局，还设有科技、生态等多个委员会。

　　2004年俄罗斯联邦再次对自然资源部的职能和定位进行调整，明确自然资源部是俄联邦的权力执行机关，负责制定自然资源利用、环境保护和确保生态安全领域的国家政策和法规。同时，还负责对其指导下的联邦生态和自然资源利用监察局、联邦水资源局、联邦林业局、联邦矿产利用局的工作实施协调和监督。2008年，该部进一步发展为自然资源和生态部，但简称仍为自然资源部。2012年，自然资源和生态部已发展成为世界上管理资源类别最多的一个大部门。俄罗斯的自然资源，除了土地主要由经济发展部负责，能源主要由能源部负责之外，其他如矿产资源、水资源、林业资源、海洋资源的管理，水文气象服务，动植物资源和生态环境保护等职能，绝大部分都集中于自然资源部一个部门。

　　目前，俄罗斯联邦自然资源和生态部的主要职责是：组织开展地质研究，对地下资源进行合理开发利用和保护;保护、恢复、合理利用森林资源;保护、合理利用水体，管理水库，保障其他水利设施安全;保护生物界及其生存环境，适度进行开发利用;管理各类自然保护区;组织对生产生活排污进行治理。自然资源和生态部辖署“两局三署”，自然资源利用监督局、水文天气与环境监测局、矿产资源开发署、水资源署、林业署等都挂靠于该部之下，属于联邦部管辖的联邦局、联邦署性质的政府独立机构。

　　乌克兰

　　乌克兰是有着“欧洲粮仓”之称的农业大国，森林资源、矿产资源也较为丰富，但石油和天然气资源相对匮乏。该国从2014年开始实行议会——总统制，议会的权力得到实质性扩张。在大部制改革方面，现有政府部门16个，其中负责自然资源管理的主要是农业政策和粮食部、生态和自然资源部、能源和煤炭工业部。

　　阿根廷

　　阿根廷是综合国力较强的拉美国家，实行总统制，总统是政府首脑。2015年阿根廷在改革中设立20个大部门，其中农业部、环境和可持续发展部、矿产和能源部、旅游部等在自然资源管理中起主要作用。

　　秘鲁

　　秘鲁是南美洲发展中国家，实行总统制，首脑办事机构即总统府。目前政府部门有18个，其中的农业部、环境部、外贸和旅游部、能源和矿业部、住房建设和用水部等都是与自然资源管理相关的大部门。

　　总体来说，在发展中国家和处于市场经济转型期的国家，受生产力发展状况的制约，其在自然资源领域的现代行政管理体系建设无疑要经历一个曲折的探索过程。

　　规律

　　国外大部制改革三大基本规律

　　从各国改革经验来看，大部制不是僵化的，而是动态演进的，不同国家、不同发展阶段有不同形态。一个事关自然资源管理的大部制效率，有赖于一系列基础性制度的建立，大部制不是简单地等同于部门拼凑，而应有更深刻、先进的理念跟进指导，在市场经济时代有了新内涵和新定位。在大部制下，新的大部门须以新的行政理念、新的事权划分、新的运行机制来理顺其内外上下之间的种种关系，以政府职能的革新推进行政管理的创新。总体来看，国外大部制改革遵循以下三大基本规律：

　　——大部制有一个同类项合并、专业管理与综合管理相结合的组织架构。大部制改革的重点就是针对同一行业里的职能重叠、关系紊乱、部门冗余等多头管理问题进行合并同类项，尽可能地让同一件事或同一类事交由一个部门管，以便于充分发挥其专业性。大部制以机构、资源、职能的进一步整合，实行统一的市场监管，能更好地发挥市场的决定性作用。

　　——大部制有一个决策权、执行权、监督权既制约又协调的关键机制。发达国家的大部制改革一般都会实行决策、执行与监督的适度分开。在决策权的行使上，通过建立各种咨询、听证的基本制度，由政府部门的决策机构(内阁部门成立的各种内阁委员会等)来集体行使决策权;在执行权的行使上，决策机构形成的决定或是交给政府部门下属的事业执行机构来执行，或者是交给非政府组织来共同执行。特别是那些政府管不好、管不过来的执行职能都会大量地转移给非政府组织，由其按市场经济的规律来运作和行使执行权。西方国家大部制改革普遍都强调监督部门的独立性，最高监督机关都直接隶属于最高权力机关，只对国家最高权力机关负责和报告工作，而部门内部的各种监督主体就是这一监督系统的重要组成部分。

　　——大部制的目标指向是不断提高政府公共服务能力和水平。国外大部制改革的一个简单的逻辑就是让政府成为一个服务型的政府，着重做好提供公共产品和公共服务的职能，尽可能地精简其经济管理以及社会管理中的其他职能，促进政府的职能重点转变到创造良好的发展环境、提供优质公共产品和服务、维护社会公平正义上来，促进政府从事无巨细的全能者转向以公共服务和公共产品为主的供应者。政府可通过购买服务等市场化的运作模式，完善多主体的公共产品和服务的生产供给方式，既降低行政成本，又保障服务质量。

　　大部制的三大基本规律是一个互相联系的有机整体，也是市场经济条件下大部制更加优于多头管理体制的本质表现。目标指向决定大部制的组织架构，组织架构决定大部制的职能设计，运行机制决定大部制组织架构的能力发挥、效能达成和目标实现。在对三大基本规律的理解中，最重要的是决策权、执行权、监督权的适度分离及其相互制约、相互协调关系，这是大部制改革必须坚持的根本原则。来源： 中国自然资源报 作者：吴初国 马永欢